Перейти на главную страницу





главная страница | наши сотрудники | фотобанк | контакт
 



  Цели и задачи Центра  
  Текущий комментарий  
  Тема  
  Автор дня  
  Социология и политика  

  Аналитика  
  Социологические исследования  
  Публикации и интервью  
  Новости  


Законодательная инициатива Президента, касающаяся проведения политической реформы

[07.03.03]

5 марта 2003 года в своем телеобращении к народу Президент Украины Леонид Кучма сообщил о своем решении вынести на всенародное обсуждения проект политической реформы, в котором он конкретизировал ранее заявленную им инициативу от 24 августа 2002 года о переходе политической системы страны от президентско-парламентской к парламентско-президентской.

В частности он заявил, что "избиратели выбирают в парламент депутатов от той или иной партии. Партии, которые получили наибольшую поддержку, создают фракции в парламенте. Эти фракции формируют большинство. Большинство - формирует правительство... премьер-министра должен назначать парламент, президент - вносит кандидатуру на эту должность, согласованную парламентским большинством. Парламент также утверждает состав правительства, а правительство - руководителей центральных органов исполнительной власти....

За что отвечает президент? "Он остается гарантом конституционных прав и свобод граждан, независимости и территориальной целостности государства, Верховным Главнокомандующим и представителем государства на международной арене. Для выполнения этих функций за ним и закрепляется назначение только министров обороны; внутренних дел; иностранных дел; по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы; четырех других руководителей центральных ведомств; глав государственных администраций - за предоставлением премьер-министра... президент должен получить право досрочно распускать парламент... Это свое право президент может применить в трех четко определенных случаях. Первый: если депутаты не состоятельны в течение определенного Конституцией времени сформировать большинство. Второй: если большинство не состоятельно сформировать правительство. Третий: если парламент не может принять государственный бюджет на следующий год. И это - исчерпывающий перечень.

Важным элементом реформы станет новая структура парламента. А именно - распределение парламента на две палаты. Одна - формируется от партий и блоков, которые победили на выборах по пропорциональной системе. Другая - на основании равного представительства всех регионов - областей и городов центрального подчинения. Заданием палаты регионов будет обеспечение надежного представительства территорий Украины. Общая численность Верховной Рады уменьшается".

Владимир Малинкович, политолог

На мой взгляд, в законопроекте есть позитивные моменты и связаны они с перераспределением полномочий между парламентом, Президентом и Кабинетом министров. Кроме того, положительным моментом законопроекта является согласие на пропорциональную систему парламентских выборов. Если действительно последовательно будет проведен принцип разделения властей, если Кабинет министров будет отвечать, по крайней мере, за внутреннюю политику страны, то это будет очень серьезный шаг в сторону демократии.

То, что Президент сохраняет за собой функции контроля за силовыми структурами хорошо, ничего страшного в этом не вижу, но думаю, что все-таки руководителей соответствующих министерств желательно назначать не просто по инициативе Президента, а по согласованию между Президентом и премьер-министром. Тогда как на остальные министерские посты руководители должны назначаться только премьер-министром.

Меня смущает, что при разделении полномочий нет последовательности. В частности, Президент сохраняет за собой не только эти четыре министерства, но еще и четыре комитета (налоговая администрация, таможенная служба, служба безопасности, охрана государственной границы). То, что Президент оставил за собой контроль за налоговой службой - это уже вмешательство в полномочия Кабинета министров, потому что без налоговой инспекции очень трудно проводить экономическую политику в Украине, а Президент не должен вмешиваться в экономику страны. Можно вообще перейти к парламентской республике. Это лучший вариант. Но если он хочет сохранить за собой роль гаранта Конституции, человека, ответственного за внешнюю политику и безопасность страны, то налоговую администрацию лучше отдать Кабмину.

К тому же сам механизм формирования большинством правительства не очень хорошо проработан. Так же точно не четко определена роль Президента в случае кризисных ситуаций. Там говорится, что Президент может распустить парламент, когда не будет сформировано правительство. Это хорошо. Второй случай, когда не будет парламентского большинства. Вот это уже не правильно, потому что правительство может возникнуть и без парламентского большинства и быть достаточно устойчивым. Мы знаем такие примеры. Когда во Франции коммунисты поддерживали исполнительную власть, т.е. правительство, и в то же время в законодательной работе конфликтовали с партиями, представители которых входили в правительство. Такое вполне возможно. А главное если речь идет о партиях, сформировавших правительство, то не дело Президента определять, есть ли парламентское большинство или нет.

Также я не думаю, что глава государства имеет право сразу же распускать парламент, если с первого раза не будет принят бюджет страны. Это крайний случай и им надо пользоваться крайне мало.

Есть и целый ряд других положений в этом документе, которые фактически делают законопроект не работающим. Например, меня смущает то, что Президент оставляет за собой право, назначать региональную власть. Пока у нас фактически нет развитой системы местного самоуправления. До тех пор, пока региональные начальники назначаются, а не избираются, это может привести к конфликту между премьером и Президентом. Возьмем совсем простой живой пример: вполне возможно, что через 1,5 года у нас будет Президентом Ющенко и премьер-министром - Янукович. Очевидно, что премьер будет хотеть одного губернатора, а Президент другого. Как в таком случае поступать? Если Президент будет настаивать на своем назначении, то возникнет конфликт.

И, наконец, я вижу в законопроекте целую массу недостатков, связанных с тем, что Президент пытает решить сразу много задач.

Также следует отметить, что большинство пропрезидентских фракций саботируют принятие закона о пропорциональных выборах, хотя Президент сам неоднократно говорил о необходимости принятия такого закона.

К тому же он хочет, чтобы при проведении политической реформы были учтены результаты референдума 2000 года, который дал результаты близкие к советским - 90% и больше, которые большинство наших и западных наблюдателей рассматривают как апогей бюрократизации и влияния админресурса, которые и должна устранить нынешняя политическая реформа. Это касается и сокращения численности депутатов парламента, что, в общем-то, не так уж и страшно, но не пройдет в нынешнем составе Верховной Рады и затормозит дальнейшее проведение реформы.

Также Президент настаивает на второй палате парламента. Но о какой второй палате у нас сегодня может идти речь, если еще не проводилась по-настоящему территориально-административная реформа. Если она будет проведена, то вполне возможно у нас будет не 27 областей, а 7-8 регионов и тогда, когда возможно появятся элементы федерализации, сама логика заставит представителей регионов создать свою часть законодательного органа.

Юрий Якименко, ведущий эксперт Украинского Центра экономических и политических исследований имени Александра Разумкова

Касаясь намерений Президента отдать часть своих полномочий парламенту, следует поставить несколько вопросов. Первое. Сама идея формирования правительства парламентским большинством естественно ложится в контекст парламентско-президентской республики и является способом создания политически ответственного правительства. Но... вопрос заключается в том, как будет осуществляться этот механизм ответственности и формирования правительства в условиях двухпалатного парламента, идею которого предложил Кучма? Какие конкретные полномочия будут у палат в этом случае, каким будет сам механизм процедуры? Эти вопросы очень важны, и без ответа на них нельзя оценивать как-то однозначно саму эту идею, потому что, вследствие своей реализации, она может получить какие-то неожиданные формы.

Второе. То, что Президент оставляет за собой назначение силовых министров и самое главное - назначение руководителей областных государственных администраций. Последнее, по сути, оставляет за главой государства вертикаль исполнительной власти на местах, потому что хотя формально они подчиняются премьер-министру Украины, но, учитывая то, что их все же назначает Президент, фактически они в большей степени зависимы от него и его администрации. А это не будет способствовать тому, что правительство будет способно вполне влиять на ситуацию в регионах.

Общие впечатления от обращения. Очевидно, что такая затяжка с формулированием конкретных президентских предложений была вызвана тем, что на момент провозглашения этой инициативы в августе 2002 года у президента еще не было ответа на вопрос "а чем же ее наполнить?". В этот промежуток времени состоялись дискуссии и, в конце концов, пришли к такому варианту, который мы увидели. Далее... необходимо бы подумать о целесообразности вынесения на всенародное обсуждение несогласованного между парламентом и Президентом проекта. Все-таки целесообразней было бы выносить согласованный проект. Ведь мы знаем примеры из современной политической истории Украины, к чему приводили такие апеллирования к мнению народа. К тому же следует сказать, что в задержке политической реформы виновны, как это сказал Кучма, не только оппозиционные партии, внесшие один законопроект на рассмотрение Верховной Рады, но и пропрезидентские фракции, которыми не было внесено ни одного проекта изменения Конституции.

И последнее.. референдум это, конечно же, достаточно демократический путь решения проблем, но, учитывая нашу политическую практику, он не всегда приводит к тем благим результатам, на которые рассчитывали.

Сергей Толстов, директор Института политического анализа и международных отношений

В выступлении Президента не прозвучало принципиально новых и неожиданных моментов по сравнению с его же обращением к украинскому народу 24 августа 2002 года. Все прозвучавшие из его уст предложения в некотором смысле уже дискутировались и объявлялись.

Что касается идеи сокращения президентских полномочий, то она заслуживает всяческой поддержки по той простой причине, что коллективная ответственность парламента и правительства являлись тем элементом, которого в украинской политике так не доставало.

Соответственно возникало несколько центров силы и принятия решений, которые, конкурируя между собой, создавали хаос и дисгармонию. Конечно же, в обращении Президента речь идет о какой-то общей модели парламентско-президентской республики, а не парламентской республики в более классическом виде, поскольку за ним остаются достаточно широкие функции в военной области, сфере безопасности и контроль над внешней политикой.

Что же касается идеи связки между правительством, парламентским большинством и проведением законодательной политики, я думаю, что она позитивна, поскольку гарантирует Украину от опасности прихода Президента, который не имеет четкого политического сознания, и в то же время уменьшает перспективы субъективизма, с которыми мы сталкивались на протяжении всех 90-х годов. Теперь же большая ответственность за политические решения будет возлагаться на правительство.

В проекте не четко выписана идея о том, что Президент назначает премьера, которого предлагает парламентское большинство. В данном случае есть опасность того, что Президент может не назначить того премьера, которого захочет большинство, что автоматически ведет к парламентскому кризису.

Считаю, что достаточно рискованным является вопрос о сокращении численности депутатов Верховной Рады. Хотя в плане перехода к 100% избираемости депутатов по пропорциональной системе этот момент может несколько снизить свое значение.

Однако, что касается европейского опыта, той Польши, то является несомненно рискованным и трудным в плане внешних, международных отношений четкая связка референдума с императивным мандатом. Заявление Кучмы, что решение всеукраинского референдума являются обязательным и императивным связывает руки власти. Подобные вещи в свое время были отражены в законодательстве Польши, в том числе положение об обязательной 50% явке на референдум. Сейчас польские правительство и парламент столкнулись с необходимостью проведения референдума о вступлении в ЕС, где есть явный риск того, что вышеупомянутой явки добиться не удастся. Поэтому, чтобы гарантировать себя от провала, польское правительство приняло закон, что референдум является консультативным и окончательное решение относительно такого важного вопроса как вступление в ЕС остается за парламентом. В контексте данного опыта привязка референдума к императивному мандату является ошибочной, поскольку это решение можно учесть при изменении Конституции, но власть может столкнуться с очень трудными обстоятельствами, когда придется думать, как устранить это препятствие.

Последнее... Президентский проект - это перехват инициативы у оппозиции и парламента. Что касается нынешнего правительства, то оно в осторожной форме выразило достаточно позитивное отношение к проекту конституционной реформы, поскольку также сталкивается с необходимостью создания работоспособного парламента, способного утверждать законодательство, предлагаемое им. В том числе в контексте наполнения правительственной программы.

Дмитрий Выдрин, директор Европейского Института интеграции и развития

Общее впечатление от президентского проекта политической реформы у меня не то чтобы негативное, а, скорее всего, скептическое. Поскольку само обращение Президента выдержано в традиционном - для определенной части украинского политикума - духе еврейского базара, где идет не моделирование ситуаций, способствующих разрешению и артикулированию ясного и четкого пути, а подспудный торг: я вам - вы мне, вы мне - я вам. И обращение - это, по сути дела, торг в явном и неявном виде. С другой стороны это та пресловутая украинская система сдержек и противовесов, которая всем уже навязла и достала до печенок. Если убрать из обращения весь наносной флер все излишности и выкрутасы и обнажить для глаз тело обращения, то, что мы видим? Идет торг - я вам, элите, которая стоит за парламентом, даю возможность формировать правительство, но премьера буду предлагать вам сам. Я вам предлагаю самим определять, кто будет в Кабмине или Кабмин будет определять, кто будет в нем работать министрами, но назначать четырех министров или еще больше (например, главу налоговой администрации) я оставляю за собой. Я позволяю народу и элите формировать парламент по пропорциональной системе, но только нижнюю его часть, а остальное буду контролировать, если не я, то губернаторы, которых, как и прежде, назначают.

Торг в политике, конечно же, дело нормальное, но нельзя его делать универсальным принципом. Это, во-первых, а во-вторых, меня тревожит в этом обращении то, что закладываются некоторые противоречия и подводные мины. Например, говорится о том, что Президент остается верховным главнокомандующим и ответственным за внешнюю политику, и сразу же говорится, что он должен назначать весь силовой блок. А почему собственно, если Президент отвечает за безопасность страны, за ее имидж, за целостность страны? Будет вполне достаточно того, что он будет назначать только министра обороны. Тем более что у нас Министерство обороны традиционно не вмешивается во внутреннюю политику, а военная элита традиционно не участвует во внутриполитической жизни. Поэтому было бы и для общества безопасно и для Президента комфортно, чтобы его должность верховного главнокомандующего подкреплялось его правом назначать только министра обороны. Зачем ему оставлять за собой право назначать министра внутренних дел, который традиционно является у нас субъектом внутриполитической жизни и одним из главных "механизмов" воздействия на внутриполитические процессы, включая выборы и другие давления на оппонентов? Зачем ему оставлять за собой контроль над Министерством по чрезвычайным ситуациям, тоже не понятно, потому что эта структура завязана на бюджет, который контролируется правительством и определяется парламентом? Это же касается и назначения глав СБУ и налоговой администрации.

Оставляет неприятное ощущение то, что вовне запускается некая идеология реформаторства в интересах гражданского общества, а на самом деле под водой оставляются все наиболее реальные и действенные рычаги - не реального, а подковерного закулисного контроля над политической жизнью, над только создающимся гражданским обществом, над парламентом, над независимыми политическими силами.

Алексей Толпыго, эксперт КЦПИК

Главный минус предложенной реформы, по моему мнению, в излишней мелочности. Не говоря уж о том, что такая детализация, внушительный объем станет серьезным препятствием для прохождения проекта через парламент - конституция в любом случае не должна предусматривать все. В ней должно быть не то, что "можно внести", а то, без чего нельзя обойтись.

Мне кажется, что главная суть президентских предложений заключается не столько в перераспределении полномочий, сколько в идее создания ответственного правительства, потому что на правительство, а не на Президента будет ложиться основная ответственность за экономическую и политическую политику. В этой связи я хочу напомнить о довольно неожиданном решении Президента на рубеже года, подписать закон о минимальной заработной плате. Тогда у многих было впечатление, что если парламент внесет предложение об увеличении минимальной заработной платы в 1,5 раза, Кучма его не подпишет. Но Президент его все же подписал, вынудив тем самым парламент выполнять свое собственное решение (по-моему, Рада не понимает, как его выполнять). Верно это наблюдение или нет, но происходит постепенная передача полномочий от Президента парламенту - Верховная Рада вместе с правительством должны принимать экономические решения и, естественно, их выполнять. И реформа идет в этом направлении

Что касается других моментов. Крайне сомнительным является предложение о референдуме прямого действия, что легко может привести к принятию популистских законов.

В проекте есть пункты, которые ведут к ряду конфликтов полномочий. В частности, поскольку сам Президент назначает силовых министров и глав областных администраций, но делает это не сам по себе, а по представлению премьер-министра, который становится достаточно самостоятельной и независимой фигурой, возникает вопрос, а что делать, если глава Кабмина представит главе государства кандидатуру министра или глав облгосадминистрации, которую последний не захочет назначать?

Более серьезный конфликт полномочий возникает между двумя палатами парламента (согласно проекту) из-за невнятности "прописки" полномочий между ними. В особенности, когда речь идет о совместном заседании обоих палат парламента. В мировой конституционной практике на совместном заседании палат никаких решений не принимается. Если же их принимать, то возникает вопрос - а как же считать голоса депутатов и сенаторов? Ведь верхняя палата, согласно проекту, начитывает в четыре раза меньше представителей, чем нижняя. Следовательно ее голоса будут иметь довольно малый вес.

Как бы там ни было, но в том виде, в котором проект сейчас существует, он не будет представлен на рассмотрение. Да и сам Президент, по-моему, этого не очень-то хочет. Здесь речь идет о том, чтобы подтолкнуть вперед конституционный процесс.

Михаил Белецкий, эксперт КЦПИК

Прежде всего бросается в глаза разноплановость законопроекта - соседство в нём не связанных между собой частей.

Одна из частей связана с политической реформой - переходом к парламентско-президентской республике, что декларируется как основная цель законопроекта. Это формирование правительства парламентским большинством и перераспределение полномочий между ветвями власти. В целом эти предложения представляют собой заметный шаг к принятой в большинстве демократических европейских стран политической системе. Уменьшаются чрезмерные полномочия президента, сильным и самостоятельным политическим игроком становится правительство, возрастает роль парламента, и наконец, появляются серьёзные стимулы для сотрудничества правительства и парламентского большинства. Одновременно избрание нижней палаты парламента по пропорциональному принципу создаёт условия для формирования политически ответственных партий, а тем самым для увеличения возможностей общества влиять на действия власти. (Впрочем, это несколько нейтрализуется введением верхней палаты - см. ниже.)

Правда, и в этой части президентских предложений есть положения, не вполне отвечающие духу реформы. Так, если за решение текущих экономических вопросов отвечает правительство, то непонятно, почему губернаторов, обеспечивающих проведение этих решений, назначает президент. А в вопросе преодоления президентского вето парламентом, и сейчас достаточно болезненном, ситуация только ухудшается. Мало того, что не решено, как быть, если президент отказывается выполнять конституционную обязанность и подписать закон после преодоления вето, - само это преодоление настолько усложняется, что становится почти нереализуемым.

Но в законопроекте есть и другая группа предложений, с общим направлением политической реформы никак не связанных. Это прежде всего положение о возможности принятия законов референдумом без участия парламента. При всей внешней демократичности такого лозунга он открывает широкие возможности для манипулирования со стороны властных структур. Напомним, что все референдумы, проводившиеся на просторах СНГ, давали ровно те результаты, которые хотела власть, включая референдумы о продлении полномочий, вплоть до пожизненных.

Не связано с основным направлением реформы и предложение о двухпалатном парламенте. Из законопроекта не ясно, зачем вообще нужна верхняя палата - вопрос о её функциях недостаточно разработан. (И в этом слабая сторона документа.) Ничего не сказано и о способе её избрания. Судя по общей логике проекта, верхняя палата должна избираться по мажоритарному принципу. Так как объёмы прав двух палат примерно равны, то в целом избирательная система остаётся смешанной мажоритарно-пропорциональной, только мажоритарная и пропорциональная части парламента разделяются организационно. Учитывая известные по опыту бо'льшие возможности административного ресурса при мажоритарных выборах, можно предвидеть бо'льшую управляемость верхней палаты со стороны исполнительной власти. Да, собственно, многие из предложений, о которых шла речь выше, направлены на поддержание высокого уровня управляемости политическими процессами со стороны аппаратных структур.

... В общем, когда знакомишься с законопроектом, вспоминается старый анекдот о военном заводе, который в порядке конверсии перешёл на изготовление детских колясок. Но как ни собираешь детали - получается пулемёт.


Тема







ОТКРЫТОЕ ПИСЬМО в защиту чести и достоинства русского языка - [30.01.2005]



Закрытие IV сессии парламента Украины - [15.01.2004]



Выборы-2003 в России и их влияние на Украину - [10.12.2003]



К вопросу о ксенофобии в Украине - [25.11.2003]



Украина между ЕС и ЕЭП: от "столкновения интеграций" к их совместимости - [15.10.2003]



ЕЭП станет эффективным образованием, если будет работать в формате 1+1. Интервью с Вадимом Карасевым, политологом, директором Института глобальных стратегий - [01.10.2003]



Какая избирательная система позволяет лучше учитывать интересы регионов Украины? - [24.09.2003]



Вступление Украины в ЕЭП: за и против - [17.09.2003]



11 сентября - [11.09.2003]



Власть и левая оппозиция: от конфронтации к поиску компромисса в проведении политической реформы - [29.08.2003]



Станет ли Украина великой курортной державой? - [01.08.2003]



Политическая реформа: какие права должны быть закреплены за президентом? - [25.07.2003]



Политическая реформа в Украине: депутаты подводят первые итоги - [15.07.2003]



"Волинь. Знак біди": українські депутати про фільм і про національне примирення українців і поляків - [04.07.2003]



Украинские и российские политологи о политической реформе в наших странах - [01.07.2003]



Украинская политика и политики. Взгляд Сергея Маркова - [24.06.2003]



К вопросу о спонсорской помощи украинским независимым проектам - [17.06.2003]



"Київський лист" 1968 року - [05.06.2003]



Санкт-Петербургу 300 лет - [02.06.2003]



13%-ая ставка единого налога с физических лиц: положительные и отрицательные моменты - [28.05.2003]



Волинська трагедія 1943 року. Яким має бути український крок до примирення з Польщею - [21.05.2003]



К вопросу о возможной отправке военного контингента Украины в Ирак - [19.05.2003]



Новые левые. Интервью с политологом, бывшим диссидентом Владимиром Малинковичем - [02.05.2003]



Есть ли политические и интеллектуальные перспективы у левых в Украине? - [25.04.2003]



Вступление Украины в ВТО: за и против - [22.04.2003]



Президент и оппозиция: точки соприкосновения и расхождения на пути политической реформы - [16.04.2003]



Мир после войны в Ираке. Взгляд Александра Дугина - [14.04.2003]



Информационная война между США и Ираком - [09.04.2003]



Война между Америкой и Ираком: военный аспект - [08.04.2003]



Так все же, является ли Украина участником антииракской коалиции? - [02.04.2003]



Готовы ли СДПУ(О), "Трудовая Украина" и блок "Наша Украина" жить в условиях "пропорционалки"? - [27.03.2003]



Какими могут быть последствия для мира и Украины в случае начала военной операции США в Ираке? - [18.03.2003]



Скандал вокруг возможной фальсификации бюджета- 2003: политические последствия. - [18.03.2003]



Что должна гарантировать Хартия региональных языков и языков меньшинств? - [12.03.2003]



Законодательная инициатива Президента, касающаяся проведения политической реформы - [07.03.2003]



Мартовский съезд оппозиции - [04.03.2003]



Программа правительства Виктора Януковича - [04.03.2003]



Украина вместе с Белоруссией, Россией и Казахстаном создадут Организацию региональной интеграции - [28.02.2003]















Copyright © 2002-2012 Киевский центр политических исследований и конфликтологии
Copyright © 2002-2012 Центр эффективной политики

При использовании материалов сайта ссылка на источник обязательна.






bigmir)net TOP 100